[摘 要] 公务员工资的管理体制对公务员工资的影响重大，中央与地方的权限划分是工资管理体制的核心问题。根据社会主义市场经济体制的总体要求和社会经济发展的实际情况，把一定的工资管理权交给地方实行分级管理已是大势所趋。
[关键词] 公务员；工资；管理体制
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
工资管理体制是工资制度的一项重要内容。公务员工资的管理体制对公务员工资的影响重大，中央与地方的权限划分是工资管理体制的核心问题。特别是我国幅员辽阔、人口众多，从中央到地方有五个政府层次，中央在工资管理方面，怎么和地方划分权限就显得更加重要了。
一、管理体制是公务员工资制度的组成部分
在不同的国家，由于不同的历史和不同的社会经济环境，形成了不同的公务员工资管理体制。在不同的工资管理体制下，有不同的公务员工资确定机制，形成不同的工资水平，面临不同的工资问题。可以大致归纳为以下四种。
（一）中央集权管理体制。在中央集权管理体制下，实行集中统一的管理。集中是指工资的管理权集中在中央政府手里，包括基本工资、津贴补贴、绩效资金等，全部由中央政府来确定。地方在工资管理方面没有决策权，只能按中央的要求贯彻落实；统一是指全国都实行统一的工资制度、工资政策，进行统一的工资总额测算，制订统一的工资计划，进行统一的工资预算管理。在严格的中央集权管理体制下，地方缺乏积极性和活力。同时，在国土较大、人口较多、行政层级较多的国家，还存在中央统一的政策难以适应各地复杂情况的问题。原计划经济国家大都属于这种类型，我国在改革开放前的管理体制也属于这种类型。
（二）分权管理体制。在分权管理体制下，中央和地方的权力是明确划分的，什么是中央的事权，什么是地方的事权非常清楚，中央的事权地方无需涉及，地方的事权中央不能干预。体现在工资制度上，中央仅在中央的事权内进行相应的工资管理，即中央仅确定中央所属单位的工资制度、工资政策、工资水平，不对地方的工资提出要求，也不进行宏观调控。各个地方政府按事权划分，独立确定自己关于公务员的工资事务，即确定自己所属单位的工资制度、工资政策、工资水平。 分权管理体制有利于地方根据当地的实际情况制定工资政策,但是需要地方有自己的决策制衡机制。2014年4月美国洛杉矶一个叫贝尔的小城市，被发现市政府官员长期给自己确定高工资，其中市长罗伯特?里左年薪高达78.76万美元，比美国总统还多30多万。这就是缺少制衡和监督检查机制出现的问题。当然这是极个别的现象，应当说不具有代表性。美国、加拿大等国家都属于分权管理体制。
（三）中央集权体制下的适度分权。在这种体制下，工资的管理权限还是集中在中央，但把一些适合由地方根据地方的情况来灵活处理的部分权限下放给了地方，同时由中央进行宏观调控。比如说，中国改革开放后，把事业单位奖金分配的相关政策制定权下放给了地方，由地方进行自主管理，中央在工资改革的文件中提出一些宏观的要求，但具体操作性政策由地方制定。在这种体制下，中央权限下放给地方的伸缩度很大，中央给地方什么权限，就会形成相应的运转特点，也会出现相应的问题。在中央集权的条件下进行“分级管理”概念已经提出很久，也进行了相应的尝试和探索，但总是在地方感觉权力下放不够和中央感觉宏观调控不够之间徘徊，在“一放就乱、一收就死”之间轮回。从目前的情况看，这种体制还没有太定型的成熟做法。我国1985年工资制度改革后基本属于这种管理体制。
（四）分权管理体制下的国家适度干预。这种体制的基本特点还是分权，即地方单位工资管理的权力主要是掌握在地方，但中央为了保持各地区之间公务员工资水平的平衡，采取了适当的方式进行干预。这种干预不是中央替代地方决定工资，而是公布可供参考的工资水平，或者提出某种建议。这里的干预仅指工资水平，不涉及工资制度等其他问题。公布可供参考的工资水平，一般是中央政府在当地的工资水平或当地企业相当人员的工资水平。日本大致属于这种类型。日本人事院是中央政府负责包括公务员工资的国家公务员管理机构，但人事院不管地方政府公务员的事务，也不管地方公务员的工资。地方的相关事务由中央政府自治省负责。自治省的职责是监督地方政府，包括对地方政府行政的监督，对地方政府财政开支的监督，也包括对地方公务员工资的监督。[1]
二、我国工资管理体制的历史考察
1949年新中国建立之初的工资管理体制，还是一个由各个老解放区的制度为基础，再加上新的解放区旧政府工资制度的复杂混合体。经过1951、1952年等多次小的改革，终于在1956年形成了全国统一的工资制度。此后，与整个国家的计划管理体制相适应，工资的管理权完全由中央掌握。工资的升级与否、升级的有多少，工资标准的降低、津贴补贴的设立与归并等全部都由中央统一政策来确定，地方基本没有工资管理的权限，只有落实中央要求的责任。1956年工资制度改革的文件规定，国务院各部门领导的工资级别由国务院确定，各部门正副司局级干部和需要确定为十级以上的其他行政人员、正副总工程师和需要定为三级以上的工程师、翻译人员的工资级别，由所在机关提出意见后，送国务院人事局汇转国务院核定。各省、自治区、直辖市和一些特大城市的领导的工资级别报国务院核定，各厅局、省辖市、专员公署领导的工资级别，分别由各省、自治区、直辖市核定后，报国务院人事局备案。此外，还专门下达中央机关各部门的升级控制数和地方国家机关的升级控制数，要求非经国务院批准，不能自行增加。可见1956年的工资制度，工资的管理权是很集中的，管理也是很严格的。[2]
1985年，在改革开放初期，国家进行了一次大的工资制度改革，建立了新的以职务工资为主要内容的结构工资制。在工资管理体制上，一方面，鉴于旧的管理体制统得过多，管得过死的问题，这次改革提出了分级管理的思想。时任分管副总理的田纪云同志在工资改革会上明确讲到，要实行政企分开、分级管理。他说：“我们的国家大，各个地区有自己的不同情况，各行各业也有自己的特殊性，在工资管理上不可能什么都由中央统起来，实践证明，都统起来管不了，也管不好。今后中央只管省、中央两级机关，以及全国性的重点大专院校和科研、文化、卫生事业单位；其他各级机关和事业单位归省、自治区、直辖市管理。” [3]在配合工资改革正式发布的宣传提纲中，专门有一部分是“为什么要改革工资管理体制，实行分级管理”，其中谈到，这次工资改革，根据简政放权的要求和多年的实践经验，实行分级管理、区别对待的方针，改变过去长期实行的过分集中统一管理的做法。这样做有利于地区和部门能够在执行国家总规定的原则下，及时处理本地区、本部门的一些特殊问题，中央也可以减少大量事务性工作，有利于克服官僚主义。[4]另一方面，从改革的文件又可以看出，特别担心地方违反规定进行改革，怕地方超出中央的要求提高工资。在中央正式下发的工资改革方案中，反复要求，这次工资改革分配给各地区、各部门的增资指标，要严格掌握，不得超过；各事业单位这次工资改革增加工资的水平和工资标准，只能按国家和省、自治区、直辖市的规定，不能自定工资标准。在这样的情况下，1985年的工资制度改革，除了自收自支和差额拨款的事业单位的奖金发放权外，机关事业单位的工资管理体制并没有发生大的变化。而自收自支和差额拨款的事业单位的奖金发放权，还不完全是属于体制的变化，这不是中央的权力给地方了，而是直接给了相应的事业单位。因此，1985年的工资制度改革，提出了分级管理的问题，但工资管理体制没有发生实质性的改变。
1993年，配合《国家公务员条例》出台，我国进行了一次机关事业单位的工资制度改革。根据各方面意见，这次改革借鉴1956年工资制度的优点，在职务工资的基础上，新设立了级别工资,改革建立的工资制度称为职级工资制。1993年的改革文件通篇没有关于下放工资管理权限的字样，对工资的正常增长机制考虑很周全，作为工资改革文件的重要内容，放到了突出位置。相反，对加强工资的宏观管理提出了明确要求。时任人事部部长宋德富在“全国推行国家公务员制度和工资制度改革工作会议”上强调，必须坚持全国统一的工资政策、工资制度和工资标准，以实现国家对工资的宏观调控。[5]
没有想到的是，这次强调宏观调控的改革，却成了一次工资管理权下放的起点。情况是这样的：我国人口众多幅员辽阔，公务员地区之间的差别是公务员工资制度的重要内容。长期以来，我国实行的是工资地区类别管理制度，即把全国分为11类地区，每类地区相差3%。改革开放后，各地经济发展的差距明显拉大，原有的工资区制度已不能适应形势发展的需要。所以在1993年工资制度改革时，决定停止实行工资区制度，另建地区津贴制度。地区津贴包括艰苦边远地区津贴和地区附加津贴。艰苦边远地区津贴于2001年出台，地区附加津贴则一直未能出台。但改革的文件里有这么一句非常重要的话，“允许省、自治区、直辖市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小机关工作人员工资水平与当地企业职工工资水平的差距，鼓励机关工作人员为国家和本地区的经济发展多做贡献”。[6]于是，在地区附加津贴迟迟未出台的情况下，经济发展快的地区就开始陆续自行出台津贴补贴。发的地区逐步增多，发的量逐步增加，最终造成了分配秩序的混乱和地区差距的扩大。这次改革，主观上是想收，实际效果却是在放。
2006年，又进行了一次工资制度改革。这次改革是配合《公务员法》实施，在1993年工资制度改革的基础上，进一步加大了级别工资的分量，同时，针对各地自行发放津贴补贴的混乱情况，进行津贴补贴的清理规范。针对工资分配秩序的混乱状况，加强了集中统一的管理。改革方案四条原则中有一条就是要加强工资管理，严格监督检查，有效调控地区工资差距，逐步将地区工资差距控制在合理的范围内。方案专门强调，要坚持国家政策的统一性和严肃性，严格执行政策，不得擅自出台和变通工资政策。各级纪检、组织、监察、财政、人事、审计等部门要加强监督，凡是违反政策规定的，要按照有关规定，进行严肃处理并追究领导者责任。可见当时各地自行出台工资收入分配政策已经到了十分严重的程度，必须加强集中统一的管理。但是在实际工作中，考虑到规范津贴补贴这项工作的复杂性，还是采取了分级管理的方式，即中央只直接负责各省、省会城市、副省级城市的津贴补贴规范工作，地市以下由省、自治区、直辖市按中央要求具体负责。
三、实行工资分级管理是大势所趋
在计划经济体制下，工资制度、工资政策、工资标准都是全国完全统一的，管理是集中的，全部政策由中央制定，各地按照中央政策严格执行，基本不存在中央和地方在工资方面管理权限的划分问题。随着市场经济的逐步发展，尽管我们还是竭力维护原有的管理体制，但工资管理体制已经成为工资制度改革的重要问题被提上议事日程。从目前的认识来看，有三个思路可以选择：一是继续走严格的集中管理的路子。把正式和非正式下放的权力都收回来，严格工资政策，严肃工资纪律。二是分权管理，把地方工资管理权完全交给地方，让地方自己决定工资制度和工资水平。三是分级管理，明确中央的权限和地方的权限，让地方拥有一定管理权，但同时增强地方的自我约束能力和中央的调控能力。在变化了的条件下，继续维持集中统一的管理体制，难度很大，可以说基本不可能了。但完全把工资的管理权给地方，也不符合我国国情和统筹发展、综合平衡的要求。因此，只能走中央和地方划分工资管理权限为基础的分级管理的路子，在给地方下放一定工资管理权的同时，改进和加强宏观管理和宏观调控。根据社会主义市场经济体制的总体要求和社会经济发展的实际情况，把一定的工资管理权交给地方实行分级管理已是大势所趋。
（一）市场经济发展对工资管理体制改革提出了要求
我们国家大，各地情况有所不同，经济发展水平和物价有差异是正常的。在计划经济条件下，各地经济的发展差别很小，经济发展、物价、工资都在国家计划的控制之下。建国初期，我们就通过测算各地的物价，建立统一的工资区制度，确定每个地区的工资类别，固定工资区之间工资差别。这一制度建立后，除了逐步把六类以下的低类别地区归并到六类地区外，类别的划分方法、类别之间的差异、各地区所在的类别等都没有发生变化。这种由中央直接管理全国每一个县的工资区类别，且几十年不变的管理制度和管理方法，是和计划经济体制要求及计划经济发展的实际状况相适应的。改革开放后，随着社会主义市场经济的发展，经济的活跃程度大幅度提高，地区发展水平差异增大，不同地区之间的经济发展你追我赶、此起彼伏、不断变化。通过国家统一确定全国每一个城市和区县地区类别的办法已经行不通。一方面，国家面对300多个地市、2000多个区县，要一一去分析确定工资类别非常困难。另一方面，由于地区之间的经济很快会发生变化，不断需要重新评估和确定。因此，计划经济条件下形成的高度集中统一的体制和静态的、僵化的管理方法，很难适应不断变化和日新月异的市场经济发展。从这个意义上讲，1993年工资制度改革宣布废止实行了37年的工资地区类别制度，已是迫不得已。改革开放十多年来，地区之间关系早已今非昔比，用几十年前确定的地区类别去规范现在的地区关系，肯定是矛盾重重，漏洞百出。问题在于，新的地区之间的关系是动态的、不断变化发展的，在废止旧的地区类别制度的情况下，怎么建立新的与市场经济发展相适应的管理制度，从理论上到实践上都准备不足，致使出现制度上的空当和管理上的空白。
（二）分灶吃饭的财政体制为工资管理体制改革创造了条件
1993年，我国开始实行财政包干分灶吃饭的财政管理制度。随着我们国家财税制度的逐步改革，又实行了比较严格的分税制度和转移支付制度。这些财政体制改革措施，让地方拥有了自主使用资金的财权。既然是自主支配，那就可以有用于建设的钱，也可以有用于提高工资收入的钱。特别是这些年财政处于历史上比较好的时期，使地方，尤其是经济发展比较快的地方，一方面觉得自己的工资收入和经济发展水平不相适应，另一方面又有财政实力的增长和实际的财政支付能力，所以就有了在没有国家统一调资政策的情况下，用自己的钱提高当地机关事业单位干部职工待遇的条件和动力。在一些地方，把每年增加的财政收入用一部分来增加机关事业单位工作人员的工资，已经成为预算不可缺少的内容，也成为地方领导人的习惯思维。如果地方的财政收入全部用于其他，一点不考虑提高机关事业单位工作人员的收入，大家都会觉得很不合常理。不可否认，地方在提高机关事业单位人员工资收入方面有积极性，并不是一件坏事。而且，事实证明，地方拥有提高机关事业单位工作人员工资收入实际权限的这些年，正是有史以来机关事业工作人员工资收入提高最快的时期。提高的收入中，中央统一出台政策提高的待遇，只占其中很小一部分，大部分是靠地方出台的津贴补贴来提高的。特别是2006年到2013年，中央政府没有出台过统一给公务员增加工资的政策，但这几年公务员工资保持了较快增长，主要就是靠地方津贴补贴的增长来实现的。从这些年的实际情况看，分灶吃饭的财政体制使地方在工资水平提高上的想法变成了实际。
（三）地方政府对经济社会发展的责任也要求一定的工资收入分配权
在目前的经济发展阶段，现有的体制下，地方政府在经济社会发展方面负有很大责任，承担的任务很重。因此，他们在安排发展计划、部署经济增长目标任务时，需要相应的考核激励手段。特别是区县和乡镇两级党委政府，他们工作难度更大。首先，他们是五个政府管理层级的基础，各项经济社会发展的目标任务最后都通过他们才能落实；第二，他们的职务层级低，在职务决定工资收入的情况下，他们的收入水平也普遍偏低；第三，区县和乡镇公务员职业发展的空间也较小，大多数人工作一辈子，能升到一个科级干部就不错了。在这样的情况下，没有什么激励手段调动积极性，工作任务完成起来就相对较难。因此，一般区县、特别是乡镇都采取绩效考核奖励的办法，根据年终考核目标任务完成的情况，发放一定数量的奖金。这种方法是基层在实践中摸索出来的，有其必然性和有效性。但继续实行集中统一的管理制度，全国2000多个区县，3万个乡镇，由中央政府去考核并确定奖金的多少是不可能的。从这个意义上讲，给地方一定的工资分配权也是必要的。我们不能完全从维护原有集中统一管理体制的角度去指责地方的行为，而需要从地方实际承担的职责和面临的实际情况去考虑问题，去改革我们的管理体制。
（四）从改革开放以来的实践看地方已经实际拥有一定的工资分配权
改革开放以来，地方争取一定的工资分配权的努力就一直没有停止过。早在1985年前后，就出现了一些地方、部门和单位自行发放奖金、津贴和实物的情况。1985年工资制度改革时，曾对禁止这样的做法提出了要求，[7]但效果不明显，且有越来越严重的趋势。1991年，国务院专门发文要求冻结和清理整顿地方自行发放的工资性补贴。为此，1992年还出台措施，允许地方上把年终奖金从一个半月增加到三个月的工资，以期把地方自行发放的奖金津贴纳入统一的奖金制度中。但1993年制度改革后，由于取消原有的工资区制度而又未能及时建立地区附加津贴，各地各单位自行发放的津贴补贴就以半公开的形式进一步发展了。发的面越来越广，发的量越来越大，以致津贴补贴取代了基本工资成为公务员工资的主要部分。2006年中央决定，对各地自行发放的津贴补贴的清理和规范，解决各地和各单位自行发放津贴补贴的混乱状况。但在规范的具体实施上，采取了分级管理的办法，中央只管省（包括省会城市和副省级市）一级，省以下由省政府管理，有的地方又进一步下放权力，把区县交由地市一级来管理。尽管这不是制度设计，只是清理规范津贴补贴一项工作的安排，但客观上认可了地方拥有部分的工资管理的权力。十多年的实行地方自行出台津贴补贴政策和几年的清理规范，地方政府已经形成了在经济发展过程中适当提高地方津贴补贴水平的习惯，地方的干部职工也对地方领导提高工资收入抱有很大期望，对每届党委政府领导班子评价中，能否给大家提高待遇，已经成为重要的内容。
四、工资管理体制改革需要注意的几个问题
要建立和市场经济要求相适应、和行政管理体制相吻合的公务员工资管理体制，需要对诸多的问题进行深入的研究和论证。1985年提出建立工资分级管理体制这一设想，到现在已经30年过去了，还没有形成一个稳定和成熟的模式，可见其难度非同一般。通过前面的分析，笔者提出以下几个需要注意的问题，供未来研究设计新的公务员工资管理体制时参考。
（一）努力形成权力下放后的新制衡机制
实践证明，建立一个分级管理又能做到有效宏观调控的体制并非一件简单的事。我国传统的集中统一管理体制，在历史上进行过多次改革，无一不是“一放就乱，一统就死”。工资制度管理体制改革要走出这个怪圈也很不容易。为什么会一放就乱呢？最根本的问题就是，“统”的旧平衡打破之后，“放”的新平衡没有建立起来。也就是说，分级管理后新的制衡机制没有建立起来，“乱”的出现就是必然的了。新分级管理体制必须在“制衡”上下功夫。所谓制衡，就是要在地方建立自我约束机制，用地方各种力量之间的平衡来确保工资的合理水平。没有地方自我约束的制衡，必然出现一放就乱的情况。经验表明，靠上级的约束、靠各种检查组制约短期内可以奏效，作为一种机制替代自我约束是不可能的。从目前的情况看，自我约束，可以考虑相关方案让地方人大通过的办法，也可以用公开方案让人民群众监督等办法，这既和国家关于预算公开的要求相一致，也与国家关于政务公开的要求相吻合，通过这些途径把自我约束机制和制衡机制建立起来。
（二）明确划分管理的权限和责任
有权力就有责任，这是必须明确的。过去关于管理体制的改革，大都不十分明确：有的提出了概念但缺少实质性措施；有的属于非正式的管理权调整，下放的权力和相应的要求都不明确；有的下放的权力是明确的，责任不太明确。未来的管理体制改革，必须开宗明义，在新的体制下，中央是什么权力，什么责任；地方是什么权力，什么责任。比如，地方在拥有用地方性津贴补贴提高公务员工资水平权利的同时，应当拥有保持公务员工资收入水平与事业单位大致平衡，以及义务教育老师不低于当地公务员工资收入水平的责任；省级政府在拥有审批地市和区县津贴补贴水平权力的同时，拥有调剂财政转移支付，确保地市区县有足够的财力按所批的标准发放津贴补贴的责任等等。只有权力和责任并重，要求明确，地方政府在拥有一定工资管理权后，才能保持各个方面的综合平衡，正确行使拥有的权力。
（三）中央和地方要形成合力协调一致
从目前的情况看，下放一定的工资管理权限是必要的，但把地方公务员工资管理权全部交给地方是不可能的，这是由我国的公务员管理体制和干部管理体制所决定的。那么管理体制怎么改呢？很可能的划分是，基本工资仍然由中央统一管理，地区性的津贴补贴和奖金的管理方面给地方政府一定的权限。根据过去的经验，中央管理的工资项目，一般增长偏慢；地方管理的工资项目，一般增长偏快。未来分级管理的体制，要能把这两种力量形成一个合力，达到工资的合理增长。《公务员法》要求建立公务员与企业相当人员工资的调查比较制度，根据调查比较的结果确定工资的水平和工资的增长。中央和地方要形成合力，也需要地方在工资的调查比较上迈出步子。这样的话，对工资水平提高就会有一个共同的基础。即使在经济较快增长的情况下，每年工资增长的空间仍然是有限的。有了共同的基础，地方政府再在中央政府的指导下行使权力，就比较容易协调一致了。
（四）形成清晰明确的运作机制
分级管理体制是一个比较包容的概念，很多做法都可以容纳在里面。这就要求在建立分级管理体制时，相关规定必须十分清晰、明确。分权管理的规定不应当是原则性的，而应当是操作性的，以形成大家都明了的运作机制。比如，如果调整公务员的工资，每年什么时候调基本工资、什么时候让地方调津贴补贴、什么时候明确地方津贴补贴调整的幅度范围、什么时候地方报调整的方案、方案是什么时候批、地方报的方案是否需要经过地方人大，这些都需要明确规定予以公布，并受到约束和监督。
（五）大力强化规则意识
长期以来，管理权限的划分不是靠规则，而是靠博弈，这不利于形成规范的分级管理体制。规则意识需要强调工资纪律，但又不完全靠工资工作纪律来威慑，而是要通过严格纪律来形成遵守规则的良好习惯，形成规则意识。由于传统文化的影响，我们的契约意识弱、博弈意识强，这会有意无意地影响我们分级管理体制的运作。实际情况常常是，有了规则，大家仍然眼观六路耳听八方，试探着违规后观察中央的反应，在和中央的博弈中来达到地方利益的最大化。因此，必须树立这样的强烈意识：一旦形成规则，大家就要严格遵守。我们的规则是有的，甚至规则不少，但是遵守得不好，或者说遵守得很不好。所以，重树严肃的工资工作纪律，逐步强化地方的规则意识，是实现分级管理体制的重要基础。
（何宪，人力资源和社会保障部原副部长。）
（来源：行政管理改革）
参考文献
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