清嘉庆元年（1796年）二月，黄河徐州丰县段突然决口，主管堵口的官员向上级申请划拨工程款一百二十万两银子，时任江南河道总督兰第锡觉得有点多了，“议减其半”，遂与幕僚郭大昌商议，郭居然认为“再半之足矣”，搞得河督登时脸色很难看。
郭大昌解释道：“以十五万办工，十五万与众员工共之，尚以为少乎？”兰第锡听罢更不高兴了。熟悉河务而性格耿直的郭见状，拂袖而去，“自此遂决意不复与南河事”。
以热心“经世致用”之道闻名于时的学者包世臣，将好朋友郭大昌这段逸事写入自己的著作中。原来早在康雍乾盛世的末段，清廷投入的巨额河工（治理黄河工程）经费，真正用于工程本身的，大约仅为总预算的一至二成而已，其余绝大部分则由在河官员以各种名目中饱私囊。
“岁修、抢修、另案、大工”
有清一代的河工乃“国之大政”，为保障河工事务顺利开展，清廷创立了一套堪称系统完善的管理体制。
清代的管河机构，大致分为河、道、厅、汛、堡五级。最高一级的河下辖6道，道下有31厅，厅下辖汛，每一汛所辖范围几千丈至上万丈不等，汛下设堡房若干，每堡相隔约二里。整体层级结构与其他管理机构类似，都是金字塔式的。
河道总督为最高负责人，由清廷中央甚至皇帝亲自选拔，通常为二品大员，若加兵部尚书、授太子太保等衔，则为从一品。河督驻地最初沿袭明朝，设在山东济宁，康熙十六年（1677年）迁至江苏北部黄河、大运河交汇处的淮安清江浦。雍正七年（1729年），正式分设江南河道总督（简称南河总督），驻节清江浦，以及河南、山东河道总督（简称东河总督），驻节济宁。次年又增设直隶河道总督（简称北河总督），乾隆十四年（1749年）裁撤。
河督衙门里由朝廷正式任命的官员仅河督一人，书吏、幕客等“编外人员”，大都由河督自行聘任，协助其处理河工事务。河督兼提督军务，拥有直属军队，称为“河标”或“河营”，均参与“守汛防险之事”，大约类似于如今的工程兵部队。
按照清代行政法典《清会典》的规定，河工主要分为岁修、抢修、另案、大工四类。顾名思义，岁修是每年定期加固维护沿河堤岸；抢修是遇到河流改道或汛期洪水，“多备料物，昼夜巡防抢护”；新修或接添堤岸，不在岁修、抢修之列者，称另案；“堵筑漫口，启闭闸坝，事非恒有者，曰大工”。
岁修、抢修为计划内工程，所需经费一般由中央财政提前预算拨付，清前期，数额大体保持在每年50万两银左右，嘉庆朝（1796~1820年）以后持续飙升，至道光朝（1821~1850年）每年大约五六百万两。而另案与大工，多系突发事件，且工程的规模和强度远在岁修、抢修之上，所需经费甚巨，除由中央财政支持外，还经常从各省临时调拨，或者通过开捐等途径筹集，起初为每年十几万两至百余万两不等，乾隆朝（1736~1795年）中期以后，则“多者千余万，少亦数百万”。
数目不菲的治河工程款，多由河督自主管理，各管河道、河库道（掌河工款项出纳）及各厅分理，清廷定期盘查河库。乾嘉以后，由于河工弊政凸显，沿河地方督抚受命深入参与河工事务，并负责监督河工经费的使用。不同类别的河工经费奏销程序有别，如岁修工程，一般于本年十月内“题估”，次年四月内“题销”；抢修工程，则于工程完竣之日汇册“题销”，截止于次年四月。清朝中期，由于另案、大工费用激增，为了予以遏制，中央曾命在河官员进行年际比较，但收效甚微。
清廷还制定了河工考成保固条例。河务工程在保固期限内失事，承修官或降级，或革职，或罚俸，雍正六年（1728年）推出“销六赔四”的办法后，则罚赔并施，承修官除受行政处罚外，还需承担经济损失，赔偿一定数额的银子。
“水土之工，料物最急”，保障物资供应为治河关键一环。大体而言，河工所需料物包括柳苇、桩木、土方、石头等。柳苇、土方可于沿河就近获得，但柳苇需依时节采运贮存于河岸，以备急需。桩木主要来自于江浙一带，石块则采于南湖诸山。可想而知，料物筹备牵涉面较广，过程颇为繁杂，容易滋生累民扰民、克价肥私等弊病。因此，清廷对采购、运输、存储，乃至鼓励柳苇种植、补偿地价诸环节，均有明确规定。如康熙十七年（1678年）议定，江苏宿县、山阳等数县，每土一方，给银一钱三分；徐州、泰州等府州，每土一方，给银一钱四分。
“罚之不胜其罚，易之则无可易”
清人曾经总结：“天下之事，一事立则一弊生，钱谷有钱谷之弊，刑名有刑名之弊，河工大矣，岂能独无？”看上去完善周密的管理制度，虽为河工提供了一定程度的保障，却并不能扭转黄河河床淤垫愈发严重的态势。为应对河患，清廷不得不一再扩张机构建置，加大财政投入，河务越来越成为一个“金穴”，各色人等趋之若鹜，以至于衙门日益臃肿庞杂，运转成本不断增加，办事效率却大大降低，河工弊政迭现，一片乌烟瘴气。
对河工中的贪腐现象，清廷并非熟视无睹，选拔河督及普通河官时，就特别看重其家境与操守，但高官中的大贪特贪，仍难以根绝。康熙朝（1662~1722年）后期的赵世显任河督十余年，本职工作不尽心尽力，反而罔顾沿河百姓之生命财产，专事拉拢逢迎谋取私利，河工成了他贪腐的最佳门径。雍正帝继位后，命云南布政使李卫专程前往河督衙门查办，这位爱炫富的贪官最后落得个身陷囹圄、家财充公的下场。
总体而言，康雍年间河工弊政尚未成气候，还没有严重影响河政体制的正常运转。但自乾隆朝以降，受政治、生态环境恶化以及河政机构膨胀、河工经费屡增等多重因素影响，河工弊端愈发严重。这才有了本文开头包世臣所记，郭大昌对河督大人“冷嘲热讽”的那一幕。
稍晚于包世臣的另一位“经世致用”派学者冯桂芬也指出：“两河（南河、东河）岁修五百万，实用不过十之一、二，其余皆河督以至兵夫，瓜剖而豆分之。”满清贵族出身的学者昭梿，则在他那本很有名的笔记《啸亭杂录》中说：
“乾隆中，自和相（和珅）秉政后，河防日见疏懈。其任河帅者，皆出其私门，先以巨万纳其帑库，然后许之任视事，故皆利水患充斥，借以侵蚀国帑，而朝中诸贵要，无不视河帅为外府，至竭天下府库之力，尚不足充其用。如嘉庆戊辰、己巳间，开浚海口，改易河道，靡费帑金至八百万；而庚午、辛未，高家堰、李家楼诸决口，其患尤倍于昔，良可嗟叹。”
嘉庆年间出任两江总督的百龄，曾亲临治河一线，他也有如下感叹：“河工诸员，无一可信，以欺罔为能事，以侵冒为故常，欲有所为，谁供寄使？罚之不胜其罚，易之则无可易。”
“上行下效，丛弊之薮”
具体而言，乾嘉年间的河工弊政，最显著病症是几乎无处不在的“全员贪污”上。
首先，河督及其家属起“带头作用”，收受贿赂，贪污公款。以乾隆朝时的河督白钟山为例，在任十多年，贪污“十万余金”，为了防止事情泄露，他将所得钱物委托淮扬盐商代为营运，“淮北商人程致中，收存白钟山银二万两；又程致中女婿汪绍衣，在清江开当铺，收存白钟山银四万两；又商人程容德，收存白钟山银二万两；又商人程迁益，收存白钟山银二万两”。另一河督周学健，不仅自己利用职务之便贪污受贿，其亲戚家人也“营私不法，款迹多端”。
其次，河官侵吞河款，置办私产，享受奢华生活。比如，乾隆十九年（1754年）查出，十余年来，河库道员“或擅行私动，数至盈千累万，而不报部，或任属侵亏，竟至无着，亦不查揭，殊属玩愒徇纵（意为旷废时日，徇私纵容）”。再如，嘉庆年间，“淮扬游击刘普、淮徐游击庄刚、睢南同知熊辉、丁忧睢南同知莫澐，素号‘四寇’。又捐职淮徐道书潘果、郭聪，有‘费仲尤浑’（商末暴君纣王身边两佞臣）之称”。这些人“联结姻好，援引弟侄，偷减帑项”，以贪污所得购置产业，建造花园，极尽挥霍，当河督前往督办工程之际，彼此又串通一气，互相包庇。
普通河员因职权有限，难以像河督及道厅官员一般肆无忌惮地贪污，但也各显神通，不放过任何机会。购办料物时，他们“通同盗卖，装运船兵，又复沿途改捆偷售”。当惧畏艰辛不愿到远处办料时，则“资商贾贩运”，自己却不务正业，购置“元狐紫貂、熊掌鹿尾”等物，以“为钻营馈送之资”。若所办料物不足，则想尽办法蒙混过关，将“麻料搀杂沙土”，料垛堆得“外实中空”。嘉庆年间，由于物价上涨，料物开支大增，河员利用办料之机营私舞弊，以致料物支出数额巨大，甚至引起了嘉庆帝的怀疑。当皇帝亲自过问此事时，河员却将一切罪责归于“料贩居奇”。
还有就是所谓外工贪污。外工，乃非正式编制人员，主要指胥吏。在清代政治生活中，“吏胥擅权”，蠹政害民现象十分突出，有人称之为“丛弊之薮”，意即弊政最集中的地方。就河工而言，胥吏之害尤深，因为“河臣以公事责之两道，两道以公事责之七厅，七厅以公事责之外工”，实际办事的是胥吏，故他们得以上下其手，肆意蒙骗。“在河道署中者，则以力请添款、暗阻发款为务；其在各厅署中者，则以节省工料，劝留银钱为务”。连两江总督百龄在给皇帝上的奏折中，也不能不承认“河工外工幕友侵帑误工，实为南河积蠹”。
除贪腐侵冒之官吏外，亦有狐假虎威之幕友。据御史参奏，乾隆朝中期河督李清时的幕僚章辂，素称“小总河”（河道总督又称“总河”），有种种不守“规矩”的劣迹，四处招摇，李清时不但未予整治，反而百般袒护，以至于时人讥讽说“章辂之在幕中，欲盖弥彰”。
“不愿无事，只求有工”
乾嘉年间的河工弊政，还突出体现在“冒工”和玩忽职守等方面。
人人皆知，兴办河务工程有利可图，因此在河官员往往“不愿无事，只求有工”，无工则“冒工”。嘉庆年间的河督吴璥曾私下对朋友说：“曾有人禀报工程一段，伊亲往查看，直不用办。又外河厅王世臣承办土坝一段，徐端业经允准，伊亲往勘，将坝刨开，只有一半工程。更有人并未办工，竟具禀先行借支银两，以应私用，俟将来办得工程再行扣除。”
对于在河官员冒工贪污之行径，道光年间（1821~1850年）的御史佘文铨揭露得更是入木三分。他在奏折中细述了一个小小的河工片段内偷工减料、欺骗验收、虚报额数的各种手法，五花八门，触目惊心，令人对河工弊政有了更为广阔的想象空间。官员冒工至此，所修堤岸质量可以想见。更为严重的是，工程质量越差，河堤越容易溃决，大小工程数量越多，他们越有机会继续侵占公款。当某处河堤出事时，为了逃避责任，他们又异口同声地“谓漫堤缺口，尽系无工处所”，那都是因为咱们的护河工程还没有覆盖到位啊！
这边厢肆意冒工、欲壑难填，那边厢又是无视规制、疏于职守。本来，为了加强在河官员的责任心，清廷制定了考核、稽查、赔修等制度，但久而久之往往流于空文。乾隆年间，按照规定河督负有考查河官的责任，然而“外河同知陈克浚、海防同知王德宣，亏缺皆至二、三万（两）”，河督高斌竟“毫无觉察，乃置之不问，其视亏帑为应然，弥补为故智（老办法）”。
另据调查：“自嘉庆年间以来，各河督等习于安逸，往往不于霜降后逐段亲诣勘验，以致工员前将虚贮花堆克扣偷减诸弊，视为固然，甚或有估办春工时，辄以不应修而修，转将应修处所，暗留为大汛抢险地步，以便藉另案工程，事起仓猝，易滋侵冒。”也就是说，因河督疏于监管，各级河官每每将定期“岁修”变为“抢修”，甚至是临时抢险的“另案、大工”，置河道安全于不顾，只为填满自家腰包。
河督疏于职守，上行下效，遇有工事，河官也不亲临现场，而是“派临河州县承办，州县委之幕友长随，包于办工之人，往往克扣银两，偷减土方”。管理如此草率，决口之事时有发生就不足为奇了。
总而言之，在河官员千方百计徇私舞弊侵蚀河款，终日沉迷于奢华享受。对此，时人目睹也颇感惊骇，曾以《河厅奢侈》为题加以记载，极为详尽生动，值得征引：
“河厅当日之奢侈。乾隆末年，首厅必蓄梨园，有所谓院班、道班者。嘉庆一朝尤甚，有积赀（资）至百万者。绍兴人张松庵尤善会计，垄断通工之财贿，凡买燕窝皆以箱计，一箱则数千金，建兰、牡丹价亦盈千。霜降后，则以数万金至苏召名优，为安澜演剧之用。九、十、十一三阅月，即席间之柳木牙签，一钱可购十余枝者，亦开报至数百千，海参、鱼翅之费则更及万矣。其肴馔则客至自辰至夜半，不罢不止，小碗可至百数十者，厨中煤炉数十具，一人专司一肴，目不旁及，其所司之肴进，则飘然出而狎游矣。河厅之裘，率不求之市，皆于夏秋间各辇数万金出关购全狐皮归，令毛匠就其皮之大小，各从其类，分大毛、中毛、小毛，故毛片颜色皆匀净无疵，虽京师大皮货店无其完美也。苏杭绸缎，每年必自定花样颜色，使机坊另织，一样五件，盖大衿、缺衿、一果元、外褂、马褂也。其尤侈者，宅门以内，上房之中，无油灯、无布缕，盖上下皆秉烛，即缠足之帛，亦不用布也，珠翠金玉则更不可胜计，朝珠、带板、攀指动辄千金。若王南珠，加以披霞挂件则必三千金，悬之胸间，香闻半里外，如入芝兰之室也。衙参之期，群坐官厅，则各贾云集，书画玩好无不具备。”
