二、依法治旅，要认真把握旅游法的
基本原则，抓住关键性问题
根据旅游业发展的目标、任务和要求，总结旅游业发展的实践经验，针对存在的突出问题，旅游法的制定始终坚持和贯彻了以下主要原则：
一是坚持以人为本，切实维护旅游者合法权益。旅游法坚持以人为本，将旅游者放在第一位，紧紧围绕旅游者权益保护这条主线，确立相关制度规范，反映人民群众的呼声，解决广大群众关心、关注的突出问题，切实将广大旅游者的权益维护好、保障好、发展好，真正做到让人民群众更加放心、更加满意。在力求对旅游者权益给予法律保护的同时，也规定旅游者的义务。
对于旅游者权益的保护，在制度设计上，首先切实保护依法订立的合同项下的权益，有针对性地对旅游合同提出规范性要求，例如对合同必备的事项提出要求，要求包价合同中载明委托社、代理社、地接社等当事人信息；订立合同时，旅行社要向旅游者履行法定事项的告知义务；旅行社拒不履行合同，造成旅游者人身损害以及滞留等严重后果的，应承担惩罚性赔偿的责任；对不可抗力等在无法履行合同情况下的责任分配问题作出规定。
旅游法在作出上述规定的同时，还规定了旅游者的基本权利，主要是知情权、选择权、人格权、得到救护的权利，受到损害依法得到赔偿的权利等。与旅游者的权利相对应，旅游法也规定了旅游者的义务：包括遵守法律，遵守公共秩序和社会公德，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守安全警示规定，配合应突事件的处理，不得非法滞留、脱团、分团等。
在这里需要提出的是，全面贯彻落实旅游法，对旅游管理部门来讲，要解决好一个重要课题，就是要准确把握这部法律关于旅游服务合同的民事法律规范，对规范旅游合同的重要性必须认识到位。法律的普遍适用性是通过明确约束旅游活动各方当事人的权利义务来调整旅游活动的。过去作为国务院的行政法规和地方人大制定的地方性法规，都无权也无法规定适用全国旅游活动的民事规范。旅游市场中存在的不少混乱情况，既存在损害旅游者权益的问题，也存在侵害旅游经营者合法权益的问题，一个重要原因是在法律上缺乏一套完整的民事规范，对此，旅游法弥补了这一缺陷。旅游行政主管部门要学会充分运用这套法律规范来指导行业活动，针对不同类型的旅游服务项目和旅游产品，把法律的强制性规范变成行业的自觉规范。
二是坚持市场引导，充分体现政府职能转变的要求。对于旅游经营活动及其经营主体，旅游法强调制定并实行统一的市场规则；对于市场监管，尽量减少行政审批和干预，规范行政行为，加强行业组织的作用。这些都充分体现了发挥市场机制作用、促进政府职能转变的要求。同时，旅游业是一个充分竞争的行业，旅游法对实践中的过度竞争、恶性竞争问题，也作出了有针对性的规范。确立旅游市场统一规则，包括制度性规则和操作性规则。旅游法在确立制度性规则方面，着重处理好他律和自律的关系。他律是政府的介入和管理，自律是行业自律组织按照法律规定进行自律性管理。在制度性规则上，例如：保留必要的行政许可和入市门槛制度；保持服务质量保证金制度；组织开展旅游活动，必须贯彻诚实信用的要求，特别是对“零负团费”行为的禁止性要求；导游资格要求和导游服务规范要求；对保障导游人员的权益作出强制性规定，包括劳动合同、报酬、社保以及导游服务规范的要求；景区服务的各项制度要求；规范门票价格与收费项目、景区的流量控制等；危险性项目的特别许可制度；网络经营旅行社业务的要求；以及对乡村、城镇居民自办旅游，其他经营者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的基本要求，特别是对交通客运服务、景区出租外包服务的责任作出专门规定。旅游法还对旅游安全作出专章规定，对应急机制、安全标准、安全警示、安全救援等制度性规则作出规定。这些制度性要求，要经过各级各部门以及自律组织细化的操作性规则，加以切实落实执行。当前有几个热点问题需要正确认识和处理。
第一个是关于治理“零负团费”问题。旅游法施行之初的一段时间，这个问题有所改善，但很快出现回潮，可见这个问题是影响旅游业健康发展的顽疾。回过头来看，放开旅游经营活动后，旅行社的经营模式由原来传统的国办旅行社、按外事单位那样配备内部机构、精心挑选工作人员、配备专职导游人员等经营模式转向市场经营模式，在激烈竞争环境中，为减少经营成本，增加经营效益，一方面多数旅行社走专业化模式，不再搞大而全、小而全，这是市场配置资源的选择。同时，另一方面也出现恶意竞争，出现不少损害旅游者权益的问题，这当中最典型的是普遍存在的“零负团费”行为。这种“低报价、高回扣”的经营方式，严重扭曲了旅行社的正常经营模式，使旅行社不再关注服务质量、细分市场、线路产品设计和做强做大，而是把主要精力用在通过何种方式让旅游者在团费之外更多消费。这种经营方式也严重扭曲了导游等从业人员获取报酬的正常机制，导致导游等从业人员依靠回扣等不正当利益取得主要收入，严重侵害旅游者的合法权益，成为旅游业的一个顽疾。表面上看，似乎旅游者自身不成熟、贪便宜，也应负一定责任，而实质上是影响了我国旅游业的整体发展方向，起到了“劣币驱逐良币”的恶劣效果，使规范经营和以诚取信的经营者受到恶意竞争的挤压，无法提升我国旅游业的整体水平。因此，旅游法必须在法律上有针对性地解决这个问题。解决“零负团费”问题不仅仅靠第35条这一条的规定，而是从一套制度设计上来予以规范。“零负团费”的负面问题主要是在导游身上集中反映出来的，强制购物，临时增加收费服务项目，临时改变行程引诱旅客另行付费，在购物、门票、餐饮等环节收受回扣都集中发生在导游身上，直接发生在导游与游客之间。深入调研发现，其根源是旅行社与导游的利益分配机制出了问题。对此，法律中作了多项规定：一是旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。二是在包价旅游合同中应当载明所安排的导游的服务费用，旅行社临时聘用导游必须全额向导游支付这些服务费用。旅行社安排导游为团队提供导游服务，不得要求导游垫付费用或者向导游收取任何费用（买团）。三是旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，不得诱骗旅游者用安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益，不得指定具体购物场所和安排另行付费旅游项目。四是导游和领队应当严格执行行程安排，不得擅自变更旅游行程或中止服务活动，不得索取小费，不得诱导、欺骗、强迫或变相强迫旅游者购物或参加另行付费项目。五是严格导游资质。经过导游资格考试合格，与旅行社订立劳动合同或在相关旅游行业组织注册，可以申请取得导游证。六是严格组团社与地接社、代理社与委托社之间、旅行社和辅助人之间的关系，使旅游者可以通过合同，清楚地了解各当事人之间的关系，把经济关系包括提供服务及取得收益的关系放在明处，做到明码标价、货真价实。在这种制度安排下，不同需求的旅游者可以选择不同水平的服务，创造旅行社开展公平竞争的大环境，形成公正有序的旅游市场秩序。对于解决这个顽疾，我们的思想必须统一到国家法律上来，要严格执法，否则法律的权威性丧失，市场秩序不可能好转。
第二个是关于景区的行为规范问题。景区的建设、经营和管理，涉及多个部门，不少景区是跨地域的，经济成分多样，功能各不相同。对景区这些旅游资源和服务单位如何加以规范，是旅游法重点解决的问题，这也是促进旅游业健康可持续发展不可回避的问题，在这个方面，立法过程中也存在不少争议，不同景区的主管部门都不同程度地主张各自的特殊性，立法协调难度较大。旅游法对景区的建设、管理作出了一系列的规定：一是对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须符合资源、生态保护和文物安全的要求，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，尊重和维护当地的传统文化和习俗。二是景区开放应当具备法律规定的条件，并听取旅游主管部门的意见。三是对景区的门票价格、另行收费项目等作出具体规范，对利用公共资源建设的景区、公益性的景区等，严格控制门票价格，以醒目方式公示价格，调整价格要进行听证，并提前半年公布，不得变相涨价。四是景区必须实行流量控制，公布核定的最大承载量，要制定和实施流量控制方案，在可能达到最大承载量时，应当提前公告并向当地人民政府报告，及时采取疏导和分流措施等。五是景区将部分经营项目或场地交由他人从事经营活动，景区应对实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害承担连带责任。六是景区内的核心游览项目因故暂停开放或者停止提供服务的，应当予以公示并相应减少收费。这些法律规定是对各类景区的最基本的规范要求。旅游法实施以来，景区管理上仍存在一些突出问题，比如，门票涨价问题，景区不按规定施行流量控制问题，景区内仍然乱收费问题等。景区自身要自觉遵守上述各项规定外，还要把旅游法的相关规定广而告之，使广大旅游者具有知情权，可以依法实施公众监督，特别是景区主管部门和旅游主管部门有责任加强监督管理。对此，旅游主管部门要依照法律规定的职权，认真推动有关部门建立相关的制度措施，保障有关法律规定的落实。
第三个是关于旅游安全保障责任和义务问题。转变政府职能，扩展政府公共服务领域，一个重要的方面是构建地方政府总负责的旅游安全管理体系，建立旅游安全风险提示、突发事件应对和紧急救援等相关制度和机制。随着旅游业的迅速发展，境内境外旅游、各种特色旅游在满足人民群众旅游需求的同时，也加大了各种风险，从某种角度来说，旅游安全是旅游活动的前提，旅游安全事故，特别是重大安全事故，它不仅是对旅游者个人、对一个团组造成伤害，更是对旅游项目、旅游产品和旅游环境造成致命的影响，对旅游市场和行业的长远发展造成不利影响。政府的重要职能和责任就是随着业态的变化和随之而来的风险，在观念上和政策措施上要与时俱进，监督、指导和促进行业内各经营主体加强旅游安全的保障。对此，旅游法专门设立一章对旅游安全作出专门规定，明确了政府、各有关部门、旅游经营者和旅游者的安全保障责任和义务，体现在事前、事中和事后的各个方面和环节。在这个方面，旅游法实施以来，媒体报道的安全事故问题有了明显的改进，社会的旅游安全意识明显增强。作为旅游主管部门必须切实负起责任，把旅游安全作为促进旅游业发展的头等大事，既要重发展，更要重安全。
三是坚持全面规范，并做好与有关法律的衔接。旅游法根据旅游业发展的要求，对旅游者的权利义务、旅游经营活动规则、旅游合同、旅游安全、监督管理、旅游纠纷的处理、法律责任以及促进、扶持措施等涉及旅游业持续、健康发展的重大问题作了全面规定。同时，旅游业涉及多个领域和多个部门的职责，制定旅游法应处理好与有关民事、行政、诉讼程序等多个门类法律之间的关系，对有关法律已作出明确规定的制度规范和事项，旅游法只作原则规定或者衔接性规定，保证法律之间的协调、统一。
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